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煤炭行业安全生产费用提取使用 从政策督促到政策引导

2012-08-18 15:45:26   来源:  作者:xkgjwh

  在近日召开的煤炭行业《企业安全生产费用提取和使用管理办法》宣传贯彻会议上,国家安监总局副局长、国家煤监局局长付建华指出,要更好地发挥安全生产费用的政策导向作用。

  自2004年国家专门为煤炭行业建立安全生产费用提取使用制度以来,保守估算全国累计提取安全生产费用超过3200亿元,仅国有及国有控股煤矿就已累计提取安全生产费用2475亿元,累计使用安全生产费用2120亿元。这笔专项投入在改善煤矿安全生产条件和提高装备水平方面,取得了显著的成效。

  随着煤炭行业经济形势和安全生产形势的变化,安全生产费用提取使用政策也经过了几次调整,从最初的督促企业保障安全投入,逐渐转变为引导企业自主建立安全生产费用提取使用的长效制度。

8年成绩

  当前煤炭行业安全生产费用的作用已由主要弥补煤矿安全欠账过渡到保证日常煤矿安全投入。煤炭行业的安全生产形势连年好转,煤矿百万吨死亡率下降到2011年的0.564,比2003年下降了86.5%

  2003年是煤炭行业安全生产事故多发之年,当年全国共发生10人以上重大事故44起,发生30人以上特别重大事故7起,百万吨死亡率4.170。

  当时煤炭行业经济刚开始复苏,此前经历的困难时期在安全生产上留下了严重的后遗症。据统计,2003年前,全国仅国有重点煤矿安全欠账就达689亿元。安全投入资金规模小,来源没有保障,使用方向上缺乏硬性规定。

  在这样的背景下,2004年1月印发的《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》(国发〔2004〕2号)提出,建立企业提取安全费用、安全生产风险抵押金和加大伤亡事故赔偿三项经济政策。

  同年5月,财政部、国家发改委、国家煤监局联合发布了《煤炭生产安全费用提取和使用管理办法》和《关于规范煤矿维简费管理问题的若干规定》(财建〔2004〕119号),明确企业按月在成本中提取安全费用,确定了各类煤矿安全费用的提取标准和具体使用范围,并明确提取的安全生产费用在缴纳企业所得税前列支。

  将近1年之后,2005年4月,财政部、国家发改委、国家安监总局、国家煤监局联合下发《关于调整煤炭生产安全费用提取标准 加强煤炭生产安全费用使用管理与监督的通知》(财建〔2005〕168号),将煤矿安全生产费用提取原标准的高限改为新标准的低限,并允许企业在标准高限基础上适当自主提高提取标准,并规定45户重点煤炭企业安全费用提取标准不低于吨煤15元。

  截至2011年,煤炭行业安全生产费用政策实行已有8年。根据国家统计局数字,8年间,全国原煤产量为214亿吨,以吨煤平均提取15元的方式进行保守估算,全国累计提取安全生产费用超过3200亿元。

  近日,国家安监总局财务司对涉煤央企、26个产煤省(自治区、直辖市)国有及国有控股煤炭生产企业开展了安全生产费用调查统计。截至2011年底,26个产煤省(自治区、直辖市)国有及国有控股煤炭生产企业累计提取安全生产费用2475亿元,累计使用安全生产费用2120亿元。其中,累计提取安全生产费用超过百亿元的有8个省,累计使用超过百亿元的有7个省,北京、吉林、安徽、江西、湖北、四川、贵州、福建、重庆、新疆10个省(自治区、直辖市)提取的安全生产费用全部使用。

  这笔专项资金的投入,极大地改善了安全生产条件,提高了煤矿设备设施安全水平,增强了紧急避险和应急救援能力。据调查,各国有重点煤矿利用提取的费用,在“一通三防”方面累计投入955亿元,在矿井机电设备设施、供配电系统、运输(提升)系统安全技术改造方面累计投入574亿元,更换了一大批新的装备设施,如内蒙古各煤矿井下机电运输设备全部进行了更新,辽宁省各国有重点煤矿5年累计更新设备近万台(套)。

  在安全生产费用政策的督促和鼓励下,企业提取和使用安全生产费用的积极性很高。例如,山西省国有及国有控股煤矿8年来累计提取安全生产费用826亿元,使用668亿元。山西焦煤集团华晋沙曲煤矿、同煤集团杏儿沟煤业公司提取标准达到吨煤100元,晋煤集团、山西焦煤汾西矿业集团分别达到吨煤50元、吨煤70元。安徽省8年来累计提取安全生产费用291亿元,提取的费用已全部使用。安徽淮南矿业集团提取标准是吨煤50元,2004年以来共提取163亿元,其中70%都用于矿井瓦斯治理。

  总之,由于政策的督促和煤炭行业经济形势的好转,当前煤炭安全生产费用的作用已由主要弥补煤矿安全欠账过渡到保证日常煤矿安全投入。煤炭行业的安全生产形势连年好转,煤矿百万吨死亡率下降到2011年的0.564,比2003年下降了86.5%。

新旧政策对比

  相比旧政策而言,新《办法》在安全生产费用的使用方向上有所扩展、提取标准有所提高、使用范围更加明确和细化,其财务管理和会计处理的要求更加明确,各行业企业和监管部门的责任进一步明确。

  今年2月,财政部、国家安监总局联合制定并发布《企业安全生产费用提取和使用管理办法》(财企〔2012〕16号,以下简称新《办法》),扩大了政策的适用范围,将需要重点加强安全生产工作的冶金、机械制造和武器装备研制三类行业纳入了适用范围,同时拓展了原非煤矿山、危险品生产、交通运输行业的适用领域,提高了安全生产费用的提取标准,并细化了安全生产费用的使用范围。

  对于煤炭行业而言,新政策与煤炭行业安全生产费用的原办法(财建〔2004〕119号、财建〔2005〕168号)相比,主要在几个方面做了修订。

  一是扩展了安全生产费用的使用方向。新《办法》规定“安全生产费用是指企业按照规定标准提取,在成本中列支专门用于完善和改进企业或项目安全生产条件的资金”,这对安全生产费用的性质重新进行了界定,与原办法中规定“专门用于煤矿安全生产设施投入的资金”相比,安全生产条件的改善不再局限于安全设施,还包括安全生产宣传教育培训、职业危害预防、井下安全避险、重大危险源监控及隐患治理等预防性投入和减少事故损失的支出。

  二是提高了安全生产费用提取标准。新《办法》提高了安全生产费用下限标准,而且不再按矿井规模、灾害类型双重标准确定提取标准,统一按照瓦斯等级、开采工艺规定提取下限标准。新《办法》规定:煤炭企业依据开采的原煤产量按月提取,各类煤矿原煤单位产量安全费用提取标准为:煤(岩)与瓦斯(二氧化碳)突出矿井、高瓦斯矿井吨煤30元,其他井工矿吨煤15元,露天矿吨煤5元。

  新《办法》还明确,企业在规定标准的基础上,根据安全生产实际需要,可以适当提高安全生产费用提取标准。本办法公布前,各省级政府已制定下发安全费用提取使用办法的,其提取标准低于本办法规定的标准,按新《办法》进行调整,高于新《办法》规定的标准按原标准执行。

  为防止个别企业出现安全生产费用过多的结余,新《办法》第十四条规定“中小微型企业和大型企业上年末安全费用结余分别达到本企业年度营业收入的5%和1.5%时,经当地县级以上安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构商财政部门同意,企业本年度可以缓提或者少提安全费用。”

  三是明确和细化了安全生产费用使用范围。新《办法》煤炭企业安全生产费用使用范围中增加了很多内容,如:煤与瓦斯突出及高瓦斯矿井落实“两个四位一体”综合防突措施支出,实施矿压(冲击地压)、热害、露天矿边坡治理、采空区治理支出,应急救援技术装备、设施配置和维护保养支出,事故逃生和紧急避难设施设备配置和应急演练支出,建设完善煤矿井下安全避险“六大系统”支出;开展重大危险源和事故隐患评估、监控和整改支出;安全生产适用新技术、新标准、新工艺、新装备的推广应用支出;安全生产检查与评价、咨询及标准化建设支出;安全生产宣传、教育、培训支出;配备和更新现场作业人员安全防护用品支出。

  四是明确了安全生产费用财务管理和会计处理方面的要求。新《办法》规定,企业安全费用的会计处理,应当符合国家统一的会计制度的规定,即按《财政部关于印发企业会计准则解释第3号的通知》(财会〔2009〕8号)第三条规定:高危行业企业按照国家规定提取的安全生产费,应当计入相关产品的成本或当期损益,同时记入“4301专项储备”科目。企业使用提取的安全生产费时,属于费用性支出的,直接冲减专项储备。企业使用提取的安全生产费形成固定资产的,应当通过“在建工程”科目归集所发生的支出,待安全项目完工达到预定可使用状态时确认为固定资产;同时,按照形成固定资产的成本冲减专项储备,并确认相同金额的累计折旧。该固定资产在以后期间不再计提折旧。

  五是在安全生产费用监督管理中进一步明确了行业企业和监管部门的责任。为确保企业切实贯彻落实安全生产费用政策,新《办法》对安全生产费用的监督管理内容进行了补充完善。要求企业建立健全内部安全费用管理制度,加强安全费用管理。为了防止变相乱收费,新《办法》强调,安全费用属于企业自提自用资金,其他单位和部门不得采取收取、代管等形式对其进行集中管理和使用。财政、安全生产监督管理、煤矿安全监察部门以及行业主管部门,其责任是依法对煤炭企业安全费用提取、使用和管理进行监督检查,对企业责任要求的条款都应该重点检查。

长久之功

  这几年煤炭行业经济形势不错,企业重视安全生产,也有财力在这方面大量投入,但如何长久且完完全全地遵循“不安全,不生产”的理念发展,还是得有制度保障和引导,让它在制度的督促、鼓励下,最终成为一种习惯,成为融入企业发展战略中的东西。

  2008年底,财政部下发了《关于做好执行会计准则企业 2008年年报工作的通知》(财会函〔2008〕60号),对高危行业企业按照规定提取的安全生产费用,要求按照《企业会计准则讲解(2008)》中的具体要求处理,在所有者权益“盈余公积”项下以“专项储备”项目单独列报,不再作为负债列示;煤炭企业在固定资产折旧外计提的维简费,要比照安全生产费用的原则处理。

  这样的会计核算方法意味着安全生产费用不再税前列支。在2009年全国“两会”期间,全国政协常委王显政,人大代表、兖矿集团原董事局主席耿加怀等煤炭行业的代表委员提交了《关于完善煤矿安全费用核算,建立煤矿安全生产投入长效机制的建议》,要求政策得以延续。

  随后,在国家安监总局、中国煤炭工业协会等单位的努力协调下,财政部对煤炭行业的要求表示理解和支持。各地执行情况不一,有些省(自治区、直辖市)安全生产费用仍享受税前列支政策。

  但企业对此仍有担心,希望政策能够明确“安全生产费用税前列支”一说,在煤炭行业《企业安全生产费用提取和使用管理办法》宣传贯彻会议上,作为企业代表发言的安徽淮南矿业集团、山西潞安集团均在建议中提到了这一条。而新《办法》对此没有明确规定。

  或许这项政策在税收上的意义将逐渐淡化。它的主要作用,在于更集中地引导企业自主建立安全生产费用提取使用的长效制度上。

  在煤炭行业《企业安全生产费用提取和使用管理办法》宣传贯彻会议上,财政部企业司一位相关负责人说,不能就安全生产费用论安全生产费用,企业应将安全生产费用提取上升到企业战略管理层面。每一任煤炭企业的负责人都要有历史责任感,在企业日子好过时,为企业做一个长效的制度安排,要有“前人栽树,后人乘凉”的长远眼光。

  这将是安全生产费用政策的长久之功。2003年以前,仅国有重点煤矿安全欠账就达689亿元之多,这自然有上世纪末本世纪初全行业经济极不景气的缘故,没有从制度上保障安全生产投入,何尝不是其中主要原因之一?这几年煤炭行业经济形势不错,企业重视安全生产,也有财力在这方面大量投入,但如何长久且完完全全地遵循“不安全,不生产”的理念发展,还是得有制度保障和引导,让它在制度的督促、鼓励下,最终成为一种习惯,成为融入企业发展战略中的东西。

(备注:在政策调整过程中,安全生产费用名称也有调整。政策中所说“安全费用”、“生产安斗选薄ⅰ鞍踩延谩蔽恢复#?/P>

与煤炭行业相关的安全生产费用政策修改前后对照表

修改前

(财建〔2004〕119号、财建〔2005〕168号、财建〔2006〕180号、财企〔2006〕478号)

修改后

(财企〔2012〕16号)

  说 明第一章 总 则第一章 总 则进一步扩展了安全费用的使用方向,改变了原来煤矿安全费用只能用于煤矿安全生产设施投入的局限。安全生产条件的改善和事故的控制措施还包括安全生产宣传教育、隐患治理等方面。只要是用于完善和改进企业或项目安全生产条件的都可以使用安全费用。 财建〔2004〕119号第二条:本办法所称安全费用,是指企业按原煤实际产量从成本中提取,专门用于煤矿安全生产设施投入的资金。

  财企〔2006〕478号第三条:安全生产费用是指企业按照规定标准提取,在成本中列支,专门用于完善和改进企业安全生产条件的资金。

  第三条:本办法所称安全生产费用(以下简称安全费用)是指企业按照规定标准提取在成本中列支,专门用于完善和改进企业或项目安全生产条件的资金。

安全费用按照“企业提取、政府监管、确保需要、规范使用”的原则进行管理。

第二章 安全费用的提取标准第二章 安全费用的提取标准 根据新的煤矿等级划分标准分类与原分类大致对应:煤(岩)与瓦斯(二氧化碳)突出矿井、高瓦斯矿井吨煤15元调整为30元;其他井工矿吨煤5元调整为15元;露天矿吨煤3元调整为5元。

财建〔2005〕168号规定:

(一)大中型煤矿

1.高瓦斯、煤与瓦斯突出、自然发火严重和涌水量大的矿井吨煤不低于8元,其中,45户重点监控煤炭生产企业吨煤不低于15元;

2.低瓦斯矿井吨煤不低于5元;

3.露天矿吨煤不低于3元。

(二)小型煤矿

1.高瓦斯矿井、煤与瓦斯突出、自然发火严重和涌水量大的矿井吨煤不低于10元;

2.低瓦斯矿井吨煤不低于6元。

第五条:煤炭生产企业依据开采的原煤产量按月提取。各类煤矿原煤单位产量安全费用提取标准如下:

(一)煤(岩)与瓦斯(二氧化碳)突出矿井、高瓦斯矿井吨煤30元;

(二)其他井工矿吨煤15元;

(三)露天矿吨煤5元。

矿井瓦斯等级划分按现行《煤矿安全规程》和《矿井瓦斯等级鉴定规范》的规定执行。

  财企〔2006〕478号第十一条: 中小型企业和大型企业上年末安全费用专户结余分别达到本企业上年度销售收入的5%和2%时,经当地县级以上安全生产监督管理部门商财政部门同意,企业本年度可以缓提或少提安全费用。 第十四条:中小微型企业和大型企业上年末安全费用结余分别达到本企业上年度营业收入的5%和1.5%时,经当地县级以上安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构商财政部门同意,企业本年度可以缓提或者少提安全费用。 提取必要条款中新增对微型企业的要求,大型企业缓提或少提安全费用的标准由上年末安全费用结余达本企业上年度销售收入的2%调整为1.5%。第三章 安全费用的使用第三章 安全费用的使用 按照国发23号文件和40号文件要求,增加了煤与瓦斯突出及高瓦斯矿井落实“两个四位一体”综合防突措施支出;煤矿安全生产改造和重大隐患治理、完善井下安全避险“六大系统”、应急救援技术装备、设施配置及维护保养支出,事故逃生和紧急避难设施设备的配置和应急演练支出;重大危险源和事故隐患评估、监控、整改支出;安全生产检查与评价、咨询及标准化建设支出;现场作业人员安全防护用品、安全生产宣传教育培训支出;安全生产适用新技术、新标准、新工艺、新装备的推广应用以及安全设施及特种设备检测检验支出。 财建〔2004〕119号第六条: 安全费用具体使用范围是:

(一)矿井主要通风设备的更新改造支出;

(二)完善和改造矿井瓦斯监测系统与抽放系统支出;

(三)完善和改造矿井综合防治煤与瓦斯突出支出;

(四)完善和改造矿井防灭火支出;

(五)完善和改造矿井防治水支出;

(六)完善和改造矿井机电设备的安全防护设备设施支出;

(七)完善和改造矿井供配电系统的安全防护设备设施支出;

(八)完善和改造矿井运输(提升)系统的安全防护设备设施支出;

(九)完善和改造矿井综合防尘系统支出;

(十)其他与煤矿安全生产直接相关的支出。

第十七条:煤炭生产企业安全费用应当按照以下范围使用:

(一)煤与瓦斯突出及高瓦斯矿井落实“两个四位一体”综合防突措施支出,包括瓦斯区域预抽、保护层开采区域防突措施,开展突出区域和局部预测、实施局部补充防突措施、更新改造防突设备和设施、建立突出防治实验室等支出;

(二)煤矿安全生产改造和重大隐患治理支出,包括“一通三防”(通风、防瓦斯、防煤尘、防灭火)、防治水、供电、运输等系统设备改造和灾害治理工程,实施煤矿机械化改造,实施矿压(冲击地压)、热害、露天矿边坡治理、采空区治理等支出;

(三)完善煤矿井下监测监控、人员定位、紧急避险、压风自救、供水施救和通信联络安全避险“六大系统”支出,应急救援技术装备、设施配置和维护保养支出,事故逃生和紧急避难设施设备的配置和应急演练支出;

(四)开展重大危险源和事故隐患评估、监控和整改支出;

(五)安全生产检查、评价(不包括新建、改建、扩建项目安全评价)、咨询、标准化建设支出;

(六)配备和更新现场作业人员安全防护用品支出;

(七)安全生产宣传、教育、培训支出;

(八)安全生产适用新技术、新标准、新工艺、新装备的推广应用支出;

(九)安全设施及特种设备检测检验支出;

(十)其他与安全生产直接相关的支出。

第四章 监督管理第四章 监督管理 行业主管部门对企业安全费用提取与使用具有监督管理责任。 财建〔2005〕168号规定:各级煤矿安全监察机构及地方政府有关部门特别是煤矿安全监管机构,要严格按照有关规定,采取科学、有效的措施加大对煤炭生产企业提取和使用安全费用相关情况的监督检查。

财企〔2006〕478号第二十三条:财政部门、安全生产监督管理部门对企业安全费用提取、管理、使用进行监督检查。

第三十五条:各级财政部门、安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构和有关行业主管部门依法对企业安全费用提取、使用和管理进行监督检查。

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